乘著長(zhǎng)三角一體化東風(fēng)，馬鞍山市中級(jí)人民法院與上海市第二中級(jí)人民法院在深化跨域司法協(xié)作、促進(jìn)法律適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)上又邁出了新的步伐。9月，馬鞍山中院五位法官做客上海二中院“至正開放麥”欄目，在開放、專業(yè)、有溫度的舞臺(tái)上展開問(wèn)題精研、觀點(diǎn)交流、思想碰撞，在共思共謀、互學(xué)互鑒中提升司法業(yè)務(wù)水平?？纯础吧虾６性骸榴R鞍山中院”聯(lián)名款第五期的風(fēng)采~

主講人/焦明君

馬鞍山中院行政庭副庭長(zhǎng)

曾榮立馬鞍山市法院個(gè)人三等功一次，審理的案件多次入選安徽省法院典型案例；撰寫的論文獲得全國(guó)法院第二十八屆學(xué)術(shù)討論會(huì)一等獎(jiǎng)、第三十屆學(xué)術(shù)討論會(huì)優(yōu)秀獎(jiǎng)、第三十三屆學(xué)術(shù)討論會(huì)二等獎(jiǎng)以及全國(guó)行政審判優(yōu)秀業(yè)務(wù)成果（調(diào)研類）、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)優(yōu)秀論文等多個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)，并有多篇論文、調(diào)研文章在《行政執(zhí)法與行政審判》《國(guó)家賠償辦案指南》等刊物發(fā)表；多個(gè)案例分別獲評(píng)全國(guó)法院系統(tǒng)優(yōu)秀案例分析、全國(guó)法院行政審判優(yōu)秀調(diào)研成果，兩篇案例入選中國(guó)法院2023年度案例。

第五期：“以拆代征”類案的識(shí)別與審查規(guī)制

房屋征收與違法建設(shè)行政處罰是行政訴訟的常見類型，二者在被征收或處罰的客體上存在競(jìng)合。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)在征收過(guò)程中對(duì)無(wú)證房屋認(rèn)定為違法建設(shè)進(jìn)行處罰并責(zé)令拆除的案件，導(dǎo)致以違建拆除推進(jìn)征收進(jìn)程的行政行為時(shí)有發(fā)生。鑒于行政征收、行政處罰的規(guī)定分置于不同的法律體系，對(duì)“以拆代征”案件如何識(shí)別與認(rèn)定，成為實(shí)踐中的一個(gè)難題。下面以一個(gè)案例進(jìn)行說(shuō)明。

“以拆代征”典型案例

李某的房屋位于某區(qū)棚戶區(qū)范圍內(nèi)，2020年11月，該區(qū)政府發(fā)布征收公告，決定對(duì)李某房屋所在棚戶區(qū)進(jìn)行征收。征收部門隨后對(duì)李某房屋進(jìn)行登記評(píng)估。2021年12月，該區(qū)城管局接到區(qū)政府關(guān)于李某房屋涉嫌違法建設(shè)的交辦件。區(qū)城管局立案后，經(jīng)過(guò)測(cè)繪并函詢規(guī)劃部門得知案涉房屋未經(jīng)規(guī)劃審批且無(wú)法補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)，遂經(jīng)過(guò)事先告知、聽取陳述申辯等程序后，于2022年3月作出限期拆除決定書，要求李某限期自行拆除房屋，否則將強(qiáng)制拆除。李某不服，提起行政訴訟。

李某訴稱，其房屋已被納入征收范圍，因未與征收部門就安置補(bǔ)償達(dá)成一致，區(qū)城管局進(jìn)行查處，實(shí)質(zhì)是以拆違代替征收，規(guī)避法定征收程序，違背征收目的。

法院審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五條規(guī)定，行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)認(rèn)定事實(shí)清楚、目的正當(dāng)、程序合法、適用法律正確。

從處罰目的正當(dāng)性的原則看，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將對(duì)違法性建筑、構(gòu)筑物的查處作為常態(tài)性工作內(nèi)容，不應(yīng)將其作為推進(jìn)征拆工作的手段。本案中，在啟動(dòng)案涉違法建設(shè)查處程序前，案涉房屋已納入征收范圍，征收部門已對(duì)案涉建筑進(jìn)行了調(diào)查登記，結(jié)合上訴人訴稱相關(guān)部門曾與其就補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行過(guò)協(xié)商等情形，基于維護(hù)政府公信力、保護(hù)當(dāng)事人信賴?yán)妗⒑侠硇姓纫蛩乜剂?，區(qū)城管局不宜在此種情況下徑行認(rèn)定案涉房屋為違法建設(shè)并責(zé)令其限期拆除。

從處罰程序看，李某的房屋所在區(qū)域已經(jīng)納入棚戶區(qū)改造征收范圍，應(yīng)根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款的規(guī)定，對(duì)案涉房屋是否系違法建設(shè)應(yīng)在征收過(guò)程中進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。區(qū)城管局未證明案涉房屋已由征收部門對(duì)其合法性進(jìn)行認(rèn)定和處理，其作出限期拆除決定，違反法定程序。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一項(xiàng)具有政策性、社會(huì)性、時(shí)效性和強(qiáng)制性的綜合性工作?，F(xiàn)實(shí)中，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的原因較多，不能將其與違法建設(shè)直接等同并予以拆除。尤其是棚戶區(qū)的房屋情況復(fù)雜，存在大量因歷史原因未依法辦理產(chǎn)權(quán)登記或?qū)徟S可的建筑，單純適用城鄉(xiāng)規(guī)劃管理相關(guān)法律法規(guī)無(wú)法實(shí)質(zhì)化解糾紛，也不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)。法院據(jù)此撤銷了被訴方的限期拆除決定書。

“以拆代征”的識(shí)別與規(guī)制

這個(gè)案件是典型的“以拆代征”的案件，對(duì)此類案件要如何識(shí)別與審查，我們認(rèn)為，行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。對(duì)涉征區(qū)域內(nèi)的違法建設(shè)行政處罰，應(yīng)首要考量的是處罰目的正當(dāng)性，在合乎正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，再行審查處罰的合法性以及合理性。

（一）識(shí)別：關(guān)于被訴行政行為是否屬于“以拆代征”行政處罰，可從征收時(shí)間起點(diǎn)、行政主體和責(zé)任類型三個(gè)方面進(jìn)行區(qū)分。

首先，審查征收時(shí)間起點(diǎn)。如果行政處罰的時(shí)間早于區(qū)域擬征收決定的時(shí)間，則該處罰并非“以拆代征”類型行政處罰。相反，案涉區(qū)域已經(jīng)存在擬征收的事實(shí)后，再行違建查處，或征收部門對(duì)征收范圍內(nèi)建筑已經(jīng)調(diào)查、認(rèn)定，則需進(jìn)一步審查是否存在“以拆代征”的情形。

其次，審查行政主體。如果行政處罰主體是與拆遷無(wú)直接關(guān)系的部門或機(jī)構(gòu)，例如環(huán)保部門對(duì)拆遷項(xiàng)目進(jìn)行處罰，那么很可能不存在“以拆代征”的情況。如果行政處罰的主體與拆遷直接相關(guān)，例如城管部門認(rèn)為拆遷房屋存在違建予以處罰，或者消防部門因房屋未取得消防安全許可證進(jìn)行處罰，以及拆遷部門或?qū)Σ疬w項(xiàng)目進(jìn)行的處罰，則需要審查分析是否存在“以拆代征”的可能性。

最后，責(zé)任類型也是判斷是否存在“以拆代征”的重要依據(jù)。如果行政處罰的責(zé)任類型是與拆遷無(wú)關(guān)的其他違法行為，例如給予警告、罰款、暫扣或吊銷許可證等，那么可以排除存在“以拆代征”。如果行政處罰的責(zé)任類型與拆遷直接相關(guān)，例如責(zé)令限期拆除或責(zé)令整改等，那么就需要進(jìn)一步審查。

（二）規(guī)制：確定可能屬于“以拆代征”行政處罰類型后，對(duì)該類型行政處罰目的的正當(dāng)性分析應(yīng)從法律適用、價(jià)值體系予以界定。

其一，從法律適用層面，界定標(biāo)準(zhǔn)為行政主體是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有或集體土地征收的相關(guān)法律規(guī)定。以國(guó)有土地征收為例，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款規(guī)定了對(duì)涉征建筑需進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定。如果未對(duì)征收范圍內(nèi)建筑予以調(diào)查、認(rèn)定、處理，而是直接作“拆違”處罰，則不具有正當(dāng)性；如涉征建筑已經(jīng)納入征遷范圍，進(jìn)行了征遷補(bǔ)償?shù)怯?，則視為存在政府信賴?yán)妫荒茌p易作為違法建設(shè)給予行政處罰。

其二，考慮價(jià)值體系。要深入了解行政處罰與征收活動(dòng)的相關(guān)性，例如本案中，限期拆除違法建設(shè)導(dǎo)致無(wú)法給予征收補(bǔ)償，該行政處罰與征收補(bǔ)償存在強(qiáng)相關(guān)性，通過(guò)行政處罰方式予以拆除不僅無(wú)法化解糾紛，不利于維護(hù)政府公信力，也不利于征遷工作平穩(wěn)進(jìn)行。

綜上，對(duì)擬征收范圍內(nèi)的建（構(gòu)）筑物不宜再進(jìn)行違法建設(shè)的查處和認(rèn)定，而應(yīng)將此責(zé)任交由征收部門在征收過(guò)程中一并處理。此舉有助于簡(jiǎn)化行政程序，提高行政效率，確保征收的公平公正。

司法審查“以拆代征”類案建議

綜合上述分析，對(duì)“以拆代征”案件的處理，我們提出以下司法審查建議：

1、對(duì)擬征收區(qū)域內(nèi)已建成的房屋及建（構(gòu)）筑物，由征收部門統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)查登記，組織有關(guān)部門對(duì)其合法性進(jìn)行認(rèn)定和處理，不允許單獨(dú)進(jìn)行違法建設(shè)的認(rèn)定和查處。征收部門在補(bǔ)償安置時(shí)應(yīng)綜合考慮區(qū)域背景、房屋建設(shè)歷史因素，充分保障行政相對(duì)人合法權(quán)益。

2、涉征區(qū)域內(nèi)未經(jīng)審批新建的建（構(gòu)）筑物，按照征收決定的時(shí)點(diǎn)確定是否屬于補(bǔ)償范圍。如屬搶搭搶建的違法建設(shè)，違法建設(shè)的查處機(jī)關(guān)應(yīng)按照正常行政處罰程序?qū)ζ溥M(jìn)行查處。

3、城市管理等違法建設(shè)的查處機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大行政執(zhí)法的時(shí)限性和合理性，將對(duì)違法建設(shè)、構(gòu)筑物的查處作為常態(tài)性工作內(nèi)容。

4、涉及征收區(qū)域的違法建設(shè)類案件，應(yīng)審查行政處罰目的的合法性。在綜合考量案件的背景、歷史因素的基礎(chǔ)上，注重對(duì)證據(jù)的審核，包括但不限于征收公告、拆遷補(bǔ)償協(xié)議、行政處罰事先告知書等，以確定行政處罰是否正當(dāng)合法。